行政审判体制改革势在必行

【来源: | 发布日期:2013-09-12 】 【选择字号:

   党的十八大报告提出,法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全面守法,更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。习近平总书记指出,要让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。24年前制定的行政诉讼法,虽然在化解矛盾、解决行政争议中发挥了一定作用,但是,随着经济社会发展和矛盾纠纷的增多,该法已难以适应法治政府建设的新要求,亟待修改。

  行政诉讼制度面临困境的最主要原因是什么

  近年来,随着社会和经济快速发展,各类纠纷不断增多,其中有很多是行政争议。但是,受到现有行政审判体制的制约,大量的行政争议无法有效解决,使得人民群众往往通过信访等途径进行维权,造成了“信访不信法”的现象,严重影响了社会稳定。与此同时,一些地方人民法院在审理案件时受到地方党政机关的各种干预,出现了“受案难、审理难、判决难、执行难”等问题,难以发挥监督行政机关依法行使职权的作用,也造成了法律实施不良、违法行为无法纠正的现象。

  行政诉讼制度面临困境的最主要原因在于行政审判体制出现了问题。具体表现为:行政审判难以排除干预,严重阻碍了行政审判的公正性;行政诉讼执行问题已成行政审判中法院面临的难题;行政审判效率低下,质量难以保证;司法权威缺失,司法腐败现象滋生,造成人民群众对法院和行政诉讼更加不信任、不认可。正是一件件不公正的行政争议案件的不断累积,加大了司法权威和公信力的流失。

  改革完善行政审判体制的路径选择:设立行政法院

  现有行政审判体制暴露出的种种问题,使得行政审判不仅难以发挥对行政权的监督作用,更难以有效解决大量行政争议,因而,行政审判体制改革势在必行。我认为,设立行政法院才是改革的根本出路。建立一套由最高人民法院垂直管理的独立的行政法院系统,不仅可以摆脱地方控制,克服司法地方化的倾向,还能够有效解决知识产权、税务、土地等专业性较强的行政争议。同时,还可以有效监督各级政府机关严格依法行政。这种体制既有利于提高行政审判的公正性,又有利于行政审判的相对集中,提高行政审判效率,还有利于行政法官积累行政审判经验,提高办案质量。

  首先,设立行政法院有利于提高司法权的权威性和公正性。从整体上逐步扭转司法权与行政权在国家权力中的地位对比,提高司法权的权威地位。同时,通过独立的行政审判体制尝试也可以为全面实现审判独立奠定基础。

  其次,设立行政法院是克服行政审判体制障碍的需要。保障司法机关的独立性和权威性是行政审判公正有效的必要条件。现有体制下,法院面临“审理难、执行难”等种种障碍,当受到行政权干预时司法权所处的弱势地位便暴露无遗。设立独立的行政法院,一方面可以为行政法院行使司法监督权提供制度保障,从而使行政法院有能力拒绝行政机关的非法干预,客观上也使行政机关有所忌惮;另一方面,独立的行政法院也会使得行政审判接受社会各界的监督与评价,有利于防止司法不公和司法腐败。

  最后,设立行政法院可以有效处理专业性较强的行政争议。目前的法官管理体制,对于行政法官的知识构成和技能培训并无特别要求,法官在普通法院内部不同的审判庭之间的流动性非常大,队伍极不稳定,而且普通法院法官大多没有行政决策和行政执法经验,其专业化水准比较低,不能适应行政审判日益复杂的专业性要求。随着行政争议的专业化程度日益明显,特别是诸如税务、专利、商标、土地、海关、质检等领域的案件逐年增多,靠普通法院的行政庭审理这类案件就显得力有不逮。

  设立行政法院对现行体制不会造成冲击

  从可行性上来看:

  第一,设立行政法院没有宪法和法院组织法上的障碍。虽然宪法和法院组织法中没有关于“行政法院”的专门规定,但是可以通过解释“专门法院”为行政法院的设置提供合宪性基础。另外,可以借修改行政诉讼法的契机,将现行行政诉讼法第三条第二款:“人民法院设行政审判庭,审理行政案件”,改为“设立专门法院审理行政案件”,从而消除设置行政法院的法律障碍,并在行政诉讼法中确立行政法院的性质、地位、职权、组织等事项。

  第二,设立行政法院的成本不会太大。在现行体制下各级法院普遍设立行政审判庭和专门人员,而设立行政法院后将根据实际需要精简机构,整编和转移原有人员到新的行政法院,人员并没有增加,在编制上可能不升反降。可以将刚刚划转地方的铁路运输法院改造为行政法院,因而也不会有大的经费和资产投入。

  第三,设立行政法院对现行体制不会造成冲击。首先,行政诉讼案件只占我国法院审判案件的极小部分。其次,以行政法院作为突破口的行政审判体制改革并不涉及宪法及人民法院组织法等法律的调整。宪法第124条规定:“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”因此,行政法院的性质可以同军事法院、海事法院等专门人民法院一样,只是在这个基础上增加一类而已。

  设立行政法院,旨在最大限度化解行政争议,提升司法公信力

  设立行政法院时应当遵循如下原则:第一,应当以最大限度化解行政争议,有效监督行政机关依法行政为宗旨;第二,应当有助于树立司法权威、提升司法公信力;第三,应当克服司法地方化和司法行政化的弊病;第四,应当突出保障司法独立尤其是法官独立。

  行政法院的设置首先要打破目前司法辖区附属于行政区划的格局,不与行政区划重叠。其次还要考虑不同地区的人口分布、经济发展、交通条件、行政案件数量等因素。为方便当事人诉讼,行政法院可以根据地域、人口分布等情况设立若干巡回法庭。

  为确保行政法院能够独立行使审判权,排除行政机关的干预,行政法院的经费都应由中央财政拨付,不再依赖地方财政,人事、财政、资产等的管理权均由高等行政法院集中掌握。各级行政法院的设置、经费使用、人事编制等方案由高等行政法院汇总并通过最高人民法院向全国人大提出,不再受行政机关控制。具体内容如预算的确定、经费的管理与拨付、人事的任免等可先通过行政诉讼法加以规定,并在之后通过专门的行政法院组织法进行详细落实。

  (作者马怀德,中国政法大学教授、中国行政法学研究会会长)

   主题链接

     倡议设立行政法院

  一些地方人民法院在审理案件时受到地方党政机关的各种干预,出现了“受案难、审理难、判决难、执行难”等问题,难以发挥监督行政机关依法行使职权的作用,也造成了法律实施不良、违法行为无法纠正的现象。因而,行政审判体制改革势在必行。设立行政法院才是行政审判体制改革的根本出路。

  建立一套由最高人民法院垂直管理的独立的行政法院系统,不仅可以摆脱地方控制,克服司法地方化的倾向,还能够有效解决知识产权、税务、土地等专业性较强的行政争议,同时,还可以有效监督各级政府机关严格依法行政。这种体制既有利于提高行政审判的公正性,又有利于行政审判的相对集中,提高行政审判效率,还有利于行政法官积累行政审判经验,提高办案质量。


编办概况

编委领导

主   任: 张立东
副主任: 图...  王迎军  
委   员: 赵仲庆  巴依尔  
董全斌  姚江涛  乌兰  

编办领导

主   任: 董全斌
副主任: 田东平  

编办简介

职能介绍

内设机构