超机构限额并超越审批权限设置行政机构案

超机构限额并超越审批权限设置行政机构案

　　［案情介绍］

　　 W某为G省B县新到任的县长。他经过考察，认为迫切需要改变B县县城脏、乱、差的面貌。目前负责城管工作的县城管办是县建设局的内设机构，他要求将其单列出来，成立县城管局。他责成县编办主任L某提出意见，L某告知W某，按照G省政府颁布的《G省机构编制管理规定》(省政府规章)规定，县政府设立行政机构，必须报市里审批。B县的政府机构限额为22个，目前政府的行政机构已经为22个，设立县城管局，超出了政府机构限额，估计市里不会批。对此，L某建议待下一轮机构改革时再统筹考虑。但是，W某认为改变B县县城脏、乱、差的面貌，必须设立专门机构抓这项工作，既然市里不会批，不如县里直接决定算了。于是，他要求L某做一个成立县城管局的方案，提交县政府常务会研究。2007年6月，L某按照W某的要求，起草了成立县城管局的方案，提交县政府常务会研究。经县政府常务会集体研究决定成立县城管局，为县政府工作部门，行政编制20名。7月L某代县政府拟写了关于成立城管局通知，报W某签发。10月B县城管局正式挂牌成立，领导班子和工作人员配备到位。2008年11月县城管局粗暴执法，致3名商贩重伤。商贩将县城管局告上法院，法院认为县城管局不具备执法主体资格，应承担全部责任。

　　［案情分析］

　　该案属于超机构限额并超越审批权限设置行政机构的违纪案。

　　依法行政是现代政府管理的基本要求。依法行政的基础是政府组织机构必须依法设置，这些机构承担的职责和实际行政行为必须符合法律规范。任何未经法定程序设置的机构和配备的人员都不得行使行政管理职能。对此，《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》等法规都明确规定了机构设置的程序和审批权限，各级地方党委、政府和机构编制部门也都制定了相应的机构设置管理程序，任何机构编制部门管理范围内的机构设置，必须按照法定程序报批。经过法定程序批准设置的机构，才能在社会上合法地进行活动，其活动也才具有法律效力。否则，这个机构就是不合法的，这个机构的行政行为也是不合法的。

　　W某作为新到任的县长期望改变B县县城脏、乱、差面貌的想法是可以理解的。但是，加强某项工作就需要增加机构的认识是不正确的，违规增加行政机构则是错误的。按照《G省机构编制管理规定》的规定，县(市、区)政府行政机构的设立、增减或合并，须由县(市、区)机构编制管理机关提出方案，经县(市、区)政府常务会议讨论通过后，报请地级市政府批准，并报县(市、区)人大常委会备案。W某作为县长、县编委主任，是成立县城管局的审批人，为本案的直接责任者。其在主观方面存在违纪的主观故意；客观方面从事了超机构限额并超越审批权限设立政府行政机构的行为，造成了一定的社会危害；其行为侵犯了机构编制管理法律法规和相关政策。应依照《解释》第一条的规定追究其党纪责任。

　　L某作为县编办主任，是成立县城管局的承办人，虽然其事先提出了反对意见，但是明知擅自设立行政机构是一种违法行为，仍然按照W某要求制作了成立县城管局的方案，提交县政府常务会议研究，并代拟了成立县城管局的通知，其在本案中也应承担相应的责任，依照《解释》第一条的规定追究其党纪责任。

　　［处理意见］

　　1.对于W某，可以按照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七条 “党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，在工作中不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，给予警告或者严重警告处分”的规定，给予警告或者严重警告处分。

　　2.对于L某，按照《中华人民共和国公务员法》第五十四条的规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任”，L某明知成立县城管局是违反《G省机构编制管理规定》的违法行为，仍按照W某要求向县政府常务会提交了成立县城管局的方案，也应依照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七条的规定追究其责任。但考虑其事先提出过反对意见，可以采取非党纪处分的处理方式，对其进行批评教育或者组织处理。

　　3.对于县政府其他领导成员，可以通过批评教育、诫勉谈话等方式予以处理。

　　4.对于违规设立的县城管局，应宣布撤销。如B县确有成立城管局的必要，可以按程序报批，在县政府机构限额内统筹设置。

　　对于L某的处理意见，有的同志可能有不同看法，认为L某作为一名公务员，听从他的上级--县长、县编委主任W某的命令做出违纪行为，不应该承担责任。对于这样的认识，应该分三个方面来看：

　　一是认真服从和执行上级的决定和命令，是公务员的重要义务。在我国的公务员制度中，认真服从和执行上级的决定和命令是一项重要的原则，也是保证公务员队伍建设和国家机关权威性、统一性的必然要求。作为国家各项管理工作的具体承担者，无论是从事立法工作、行政管理工作还是司法工作，公务员都有义务坚决贯彻上级的命令或者决定。如果对上级的决定或者命令，允许公务员可以根据自己的意愿来决定是否执行，则国家机关的统一性无从谈起，势必形成一盘散沙。所以，国家公务人员在执行公务时，必须无条件地接受上级的领导，服从上级的决定或者命令，不得我行我素，自作主张。

　　二是当上级的决定或者命令有错误时，公务员可以向上级提出改正或者撤销决定或者命令的意见，如果该意见没有被采纳，上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行，则应当予以执行，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任。在长期的工作实践中，公务员一般已经积累了相应的工作经验和分析判断事务的能力，对于上级的决定和命令，也有基本的判断和认识，一般情况下能够认识到执行该决定或者命令的后果及效益，所以公务员是有感知的执行者，并不是机械执行。比如L某是县编办主任，具体从事机构编制管理工作，他比县长、县编委主任的W某应更了解机构编制管理方面的政策，对于机构编制管理方面的一般事务，他有能力对W某的决定是否错误作出判断。如果公务员提出的建议没有被采纳，上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员必须贯彻执行，不得自行停止执行。这是保证国家机关及其公务员形象的必然要求，不允许公务员擅自作主，必须以执行上级的决定或者命令为准。因为在此情况下，公务员提醒的义务已经完成。公务员严格执行上级决定或者命令所产生的后果，由上级负责，公务员自身不承担责任。

　　三是对于上级明显违法的决定和命令，公务员有权不执行上级的决定和命令，如果执行了上级明显违法的决定和命令，则也应承担相应的责任。这里涉及法律法规的权威性问题，即领导个人的权威不能超越法律法规的权威。上级的决定或者命令已明显违法，就不属于是否适当的问题了，如果公务员仍予以执行，则属于主观上的明知，是一种放任违法行为发生的间接故意行为，自然要承担相应的责任。所以，在这种情况下，公务员有权拒绝执行上级明显违法的决定。在本案中，L某明知W某成立县城管局的要求违反了《G省机构编制管理规定》而执行，所以要承担相应的责任。